스페인 정치(6) -지방자치제도 상세보기|스페인 개관주스페인대한민국대사관

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스페인 정치(6) -지방자치제도

작성자: 주스페인대사관
작성일: 2018-08-09

1. 개요

o 헌법은 스페인의 행정구역을 별도로 규정하고 있지 않으나, 1983년 이래 스페인은 17개 자치주(Comunidad Autónoma)로

구성되어 왔으며, 1995년 아프리카 대륙의 세우타(Ceuta)와 멜리야(Melilla)가 자치시(Ciudad Autónoma) 형태로 추가

- 15개 자치주는 이베리아 반도 내 위치하며, 2개 자치주는 각각 발레아레스 제도 및 까나리아 제도에 위치

2. 구성

o 스페인 헌법 제2조는 각 지역의 자치권을 인정 및 보장하고 있으며, 국가의 영토구조에 관한 헌법 제8장은 스페인의

영토구조를 ①국가 또는 중앙정부, ②자치정부, ③지방정부로 규정

o 스페인의 행정구역은 자치주(Comunidad Autónoma), 도(Provincia) 및 시·군(Municipio) 등 3개 형태로 구분

- 현재 17개 자치주와 2개 자치시, 50개 도 및 8,122개의 시·군이 있으며, 각 자치주에는 주도 소재

- 지방행정 기본단위는 시·군(Municipio)이며, 규모에 따라 마드리드, 바르셀로나 등 대도시는 수 개의 구(Districto)로 구분

3. 중앙정부 및 주정부 권한 관련 법령

o 각 자치주의 기본법은 헌법 제148조 및 제149조에 명시된 규정 내에서 제도 체계와 관할권 시스템을 자체적으로 설정하는

자치조례(Estatuto de Autonomía)에 기반

o 관할 영역은 크게 네 가지로 구분 가능

- 국가가 독점적으로 관할하는 영역

- 국가가 법률을 제정하나, 자치주에 의해 동 법률이 집행되는 영역

- 국가가 기본법안을 가결하나, 자치주에 의해 입법 개발이 이루어지고 법률이 집행되는 영역

- 자치주가 독점적으로 관할하는 영역

4. 관련 헌법 조항

o 스페인 헌법은 주정부의 권한을 별도로 규정하고 있지 않으나, 제147조 2항을 통해 ‘주정부는 헌법에 의해 규정된 틀 내에서

주정부의 권한을 결정한다’고 명시

o 헌법 제148조는 자치정부가 관할할 수 있는 분야에 대해 명시하고 있는 바, 이는 강제적 의무 부과가 아닌 자치주의 자의적

선택에 해당한다고 명시

o 헌법 제149조는 국가의 배타적 권한을 명시하는 한편, 헌법이 국가에 대하여 명문 규정으로 부여하지 않는 사항은

각 자치주 조례에 따라 자치정부에 부여될 수 있음을 규정

- 자치조례에 명시되지 않은 권한은 국가에 귀속되며, 양측간 쟁의가 발생하는 경우 자치주의 배타적 권한에 귀속되지

아니한 모든 사항에 있어 국가의 규범이 자치주의 규범에 우선한다고 명시

5. 권한 이양 협정

o 중앙정부 권한의 주정부 이양은 중앙정부 대표 및 해당 주정부 대표가 참여하는 ‘권한이양 합동위원회'를 통해 진행되며,

권한이양 협정은 정부의 승인으로 국왕령을 통해 발표

o 헌법이 제정된 1978년 이래 자치주에 대한 권한 이양은 점진적으로 진행되어 총 1,994건의 권한 이양 협정이 체결되었으며,

이에 따라 82만 1천명에 달하는 공무원의 소속이 중앙정부에서 주정부로 변경

6. 주요 이양 권한

o 2017년 현재 △보건, △대학 및 비대학 교육, △사회복지, △주택, △노동, 고용, 직업훈련에 관한 공공고용서비스(SEPE)

운영 권한은 주정부로 100% 이양

※ 세우타 및 멜리야 자치시에는 주택 부문 권한만 이양

o 사법 관련 권한은 현재까지 12개 자치주에만 그 권한이 이양되었으며, 이는 사법권이 아닌 사법행정에 필요한 물질적ㆍ인적

자원(재판관, 판사 등)을 자체적으로 공급할 수 있는 권한

※ 안달루시아, 아라곤, 아스투리아스, 까나리아스 제도, 칸타브리아, 까딸루냐, 발렌시아, 갈리시아, 마드리드, 나바라,

바스크, 리오하 총 12개 자치주

7. 중앙정부-주정부간 협력

가. 배경

o 국가와 자치주간 권한 교차와 행정업무상 다양한 부문에서의 책임 분배로 인해 발생하는 문제 해결을 위해 △분권 시스템의

일관성 보장, △업무ㆍ기능의 중복 회피, △다양한 행정기관의 인적ㆍ물적 자원의 효율적 사용 보장을 목표로 중앙정부와

주정부간 협력 추진

o 중앙정부와 주정부간 협력은 크게 △중앙정부, 17개 자치주 및 12개 자치시간 협력체인 다자회의와 △중앙정부 및 각 자치주

간의 양자 회의로 구분

나. 주지사 회의(Conferencia de Presidentes)

o 스페인 총리, 17개 자치주 및 2개 자치시 주지사들로 구성된 주지사 회의는 중앙정부와 주정부간 협력에 관한 최고 권위의

회의체로, 중앙정부와 여러 주정부간 다자 협력을 담당

다. 분야별 회의(Conferencias Sectoriales)

o 특정 분야에서의 자치주간 다자협력을 위한 회의체로, 해당 분야 장관(Ministro) 및 자치주 주장관(Consejeros)으로 구성

- ‘공공행정 및 일반행정절차에 관한 사법규정 법률 30/1992’ 제5조는 분야별 회의는 해당 분야의 장관에 의해 소집되며,

협정은 동 장관과 주장관들에 의해 서명된다고 명시

o 분야별 회의는 자치주의 자발적 참여에 의한 것으로, 동 회의에서 체결된 협정은 서명에 참여한 자치주에만 한정

o 현재 총 37개의 분야별 회의가 존재하며, 최근 5년간 연평균 69.8회의 분야별 회의 개최

- 가장 많은 연례회의를 개최한 분야는 농수산ㆍ환경 분야 회의

o 2013년 ‘행정개혁위원회 보고서’ 채택과 ‘시장통합보장에 관한 법률 20/2013’ 제정 이후 역할이 더욱 강화된 분야별 회의는

행정업무의 중복 및 왜곡을 방지하고, 보다 유연하고 투명한 행정처리를 위해 다양한 대책을 강구

라. 양자협력회의(Conferencias Bilaterales de Cooperación)

o 중앙정부를 대표하는 정부 구성원과 각 자치주를 대표하는 주정부 각료회의 구성원들로 구성된 양자협력위원회가 개최하는

회의로, 재무공공행정장관과 자치주의 행정주장관이 회의 주재

o 2006년 및 2007년 개정된 대부분의 자치조례(Estatuto de Autonomía)는 양자협력위원회를 통한 광범위한 양자협력을 규정

- 까딸루냐, 안달루시아, 아라곤, 까스띠야 이 레온, 엑스트레마두라는 협력을 위한 상임기구로서 새로운 양자협력위원회를

창설하였으며, 까딸루냐, 발레아레스, 안달루시아, 아라곤, 엑스트레마두라는 경제ㆍ재정 분야만 담당하는 양자위원회

창설

마. 협력 협정(Convenios de Cooperación)

o 협력 협정은 중앙정부와 하나 혹은 그 이상의 주정부간의 합의로, 중앙정부-주정부간 협력에 있어 분야별 회의와 함께 가장

일반적으로 사용되는 수단

- 장관, 주지사, 공공기관장간 협정 체결을 위해서는 국토관리 차관의 사전 승인이 필요

o 공식적으로는 양자 협정이나, 실질적으로 정부는 점진적으로 다자적 접근 방식을 추진하는 추세로, 모든 혹은 거의 모든

주정부가 서명에 참여한 결과 근래 체결되는 협정들은 전 자치주에 적용되는 광범위한 협정으로 간주

o 협정의 상당수가 여러 해 동안 효력이 지속되거나 매년 연장되는 협정으로서, 현재 중앙정부-주정부들간 협정의 안정성과

지속성이 특히 강조되고 있는 추세

- 중앙정부-주정부들간 체결되는 협정은 매년 1,000건에 달하며, 동 수치는 예산안정대책이 추진된 2012년 이래 다소 하락

o 대부분의 협정은 자치주에 대한 국가의 재정적 약속을 포함하고 있기 때문에 주로 국가가 주정부의 특정 정책 수립이나

활동을 촉진 또는 장려하기 위해 활용

- 국가의 기여금은 주정부의 예산을 충당하거나 또는 일부 정책에 의해 혜택을 받지 못하는 자치주에 보상금의 형태로

제공되는 바, 사회정책, 인프라, 환경정책 부문에서 동 협정의 중요성 확대

바. 공동공식언어 위원회(Consejo de Lenguas Cooficiales)

o 공동공식언어 위원회는 자치주의 공식언어 사용에 관한 중앙정부의 정책 분석, 촉진 및 조정을 위한 부처간 기구로, 국왕령

905/2007에 의해 창설

o 상기 국왕령을 통해 설립된 공식언어 사무소(Oficina de Lenguas Oficiales)는 공동 공식언어 위원회를 지원하는 상임

조직으로, 공식언어 사용에 관한 연구, 홍보, 상담 및 계획 등 업무 담당

8. 스페인의 지방재정

가. 배경

o 스페인 주정부는 국가로부터 전체 또는 부분적으로 양도받은 이전 재원과 중앙정부에 의해 주정부에 재분배되는 기금

참여를 통해 재원을 조달하며, 현행 자치주의 재원조달시스템은 △일반체제 및 △특별체제 두 가지로 구분

나. 일반체제 (바스크, 나바라를 제외한 전 자치주)

※ 2009년 중앙정부-주정부간 협상의 결과로‘자치조례를 가진 자치공동체와 자치시들의 재원조달규제법 22/2009’이

제정되며 자치주의 재원조달시스템 개정

o (이전 재원) 국가로부터 부분적으로 양도되는 재원의 양도율을 증가시키고, 재정수입구조 결정을 위한 규제 능력을

증대시킴으로써 각 자치주의 자치권과 공동책임 확대

- 2009년 자치주 재원조달시스템 개정 이전 자치주 재원의 70%가 국가로부터 전체 또는 부분적으로 양도받은 재원에

의한 수입이었던 반면, 개정 이후 동 수치는 90%로 증가

※ 세금 이전율은 개인소득세 33% → 50%, 부가가치세 35% → 50%, 특정재화에 대한 특별세 40% → 58%로 증가

※ 중앙정부로부터 주정부로 이전된 재원

- 자산양도 및 인지세, 상속증여세, 게임세 및 양도된 공공서비스에 대한 수수료

※ 주정부가 직접 징수
- 특정탄화수소 소매판매세, 특정교통수단세

         ※ 국세청(Agencia Estatal de Administración Tributaria)에 의해 징수되어 매달 해당 자치주에 전달
            - 전력세
            - 개인소득세(50%)
            - 부가가치세(50%)
           - 특별세(58%) : 맥주, 와인 및 발효음료, 중간재, 알코올 및 가공음료, 탄화수소, 담배

o (기본공공서비스 보장기금, Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales) 헌법 제158조 1항 및 자치주 재원

조달에 대한 조직법(Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas)에 의거, 모든 자치주가

기본공공서비스(교육, 보건, 사회복지) 재원 조달을 위해 조정인구 기준에 따라 동일한 자원을 받을 수 있도록 보장하는

‘기본공공서비스 보장기금’을 통해 형평성 강화

- 자치주 조세수입의 75% 및 중앙정부의 추가 제공분로 운영되는 동 기금은 전국의 균일한 수준의 공공서비스를 위해

세출수요에 따라 자치주에 매년 배분되며, 실질인구가 아닌 조정변수(자치주 면적, 인구 분산 등)에 대해 가중치 적용

o (총충족기금, Fondo de Suficiencia Global) 자치주의 재정능력과 지출수요간 차이가 발생하는 경우, ‘총충족기금’ 운영을

통해 각 자치주의 재원이 지출 필요액을 충족할 수 있도록 재정충분성의 원칙을 보장

o (자치수렴기금, Fondos de Convergencia Autonómica) 정부의 재원조달로 운영되는 ‘자치수렴기금’은 자치주들의 조정

인구당 재원을 유사한 수준으로 설정하고, 평등과 형평성을 기반으로 지역 경제의 균형을 촉진하기 위한 기금으로,

‘경쟁력기금’과 ‘협력기금’으로 구분

- (경쟁력기금, Fondo de Competitividad) 재정의 형평성과 효율성을 강화하고, 지역간 인구당 재원 격차를 감소하기 위한

기금으로, 매년 조정인구당 재원이 평균 이하이거나 해당 자치주의 재정능력 이하인 자치주에 배분

- (협력기금, Fondo de Cooperación) 부의 성장과 지역간 수렴 촉진을 통한 지역개발의 균형과 조화를 궁극적 목표로 하며,

매년 △1인당 GDP가 자치주 평균 GDP의 90% 이하이거나, △인구밀도가 자치주 평균의 50% 이하이거나 또는 △인구

성장률이 자치주 평균의 90% 이하면서 인구밀도가 자치주 평균 인구밀도의 1.25배보다 이하인 자치주에 배분

o (영토간보충기금, Fondo de Compensación Interterritorial) 헌법 제158조 2항은 영토간 경제적 불균형을 바로잡고, 연대의

원칙을 시행하기 위한 투자보조금으로서 ‘영토간보충기금’이 자치주에 분배된다고 명시

- 매년 국가예산은 인구당 소득이 자치주 평균의 75% 미만인 자치주들을 영토간보충기금의 수혜지역으로 선정

- 2017년 예산 기준 동 기금의 분배 대상 지역은 엑스트레마두라, 안달루시아, 까스띠야 라 만차, 갈리시아, 무르시아,

카나리아 제도, 까스띠야 이 레온, 발렌시아, 아스투리아스, 칸타브리아, 세우타, 멜리야 등 10개 자치주와 2개 자치시로,

4억 3,200만 유로 분배 예정

- 동 기금은 자치주들의 투자비용에 대해서만 지원

- 동 기금의 지원을 받는 자치주는 당해 기금의 최대 25%까지 투자초기비용으로 투입 가능

o (공급업체에 대한 대금 지급 지원기금, Fondo para la Financiación de los pagos a proveedores) 자치주의 재정능력 향상과

지출 약속 이행 촉진을 위한 조치로서 2012년 자치주와 지방자치단체의 공급업체에 대한 대금 지급 절차에 관한 국왕령이

제정되며 ‘공급업체에 대한 대금 지급 지원기금’이 탄생

- 모든 자치주와 지방자치단체는 공사 및 서비스 하청업체에 대한 미지급분을 재무부에 보고하게 되었으며, 이를 통해

연체채무(overdue debt), 확정채무(liquidated debt), 미불채무(accrued debt)가 금융부채(financial debt)로 전환

o (자치유동성기금, Fondo de Liquidez Autonómica) 2012년 창설된 동 기금은 자치주의 유동성 제고를 위한 자발적ㆍ임시적

성격의 메커니즘으로, 자치주의 부채 상환을 위한 자금 지원

- 동 기금은 2012년 개설 이래 1,723억 유로에 상당하는 총액 보유, 2017년분 300억 유로를 합하면 약 2천억 유로 상회

- 2017년 현재 안달루시아, 아라곤, 까스띠야 라 만차, 까딸루냐, 엑스트레마두라, 발렌시아, 발레아레스 제도, 칸타브리아

및 무르시아가 동 기금의 지원을 받기로 예정되어 있으며, 이 중 카탈루냐에 가장 많은 53억 유로 할당

o (사회기금, Fondo Social) 지방자치단체에 대한 자치주의 연체채무 및 미불채무 상환과 사회복지지출에 관한 협정에 따른

비용 지불을 위해 2015년 ‘사회기금’ 창설

- 2015년 기준 6억 8,300만 유로가 모집된 동 기금은 안달루시아, 아라곤, 까스띠야 라 만차, 까딸루냐, 발렌시아, 발레아레스

제도 및 무르시아에 분배

o (재정편의성기금, Fondo de Facilidad Financiera) 2015년 창설된 ‘재정편의성기금’은 예산 안정성과 공공부채 목표 달성,

공급업체에 대한 지불기한 이행을 위해 자치주에 조달되는 기금으로, 동 기금을 신청하는 자치주는 2018년까지 0%의

이자율로 자금 사용 가능

- 2017년 까나리아 제도, 갈리시아, 아스투리아스, 까스띠야 이 레온이 동 기금 지원을 신청, 신청 총액은 약 23억 4,200만

유로 상당

※ 상기 이전 재원 및 기금 외 자체 조세, 국가예산, EU 기금 등 자치주의 자체 재원도 존재

다. 특별체제 (바스크, 나바라)

o 헌법 추가조항 제1조는 헌법과 자치조례의 틀 내에서 특별자치주가 누려온 역사적 권리에 대한 존중을 명시하고 있는 바,

바스크와 나바라는 각각 경제협정(Concierto Económico) 및 경제협약(Convenio Económico)이라는 시스템에 기반한 자율적

조세ㆍ재정시스템 운영

o 바스크주와 나바라주는 조세 제도에 관한 권한을 보유함으로써, △수입관세, △특별세 및 부가가치세 수입에 대한 부과금을

제외한 거의 대부분의 국가세금을 징수하고 관리

- 특별자치주가 직접 세금을 징수하며, 일정 금액을 분담금의 형태로 국가에 지불하는 바, 바스크주와 나바라주는 각각

국가수입의 6.24%,1.60%에 해당하는 분담금을 국가에 지불

- 2016년 바스크주 분담금은 15억 2,500만 유로였으나, 2017년 (AVE 고속철도 건설 등에 따른 특별비용 지불에 관한

재협상을 통해 동 분담금은 8억 유로로 축소

o 특별자치주는 △국가의 독점적 관할권(국가기관, 의회, 왕실, 국방, 외교 등), △영토간 보충기금과 같이 ‘연대’에 관한 국가

관할권, △국가 공공 부채의 상환 및 이자 할당분, △바스크주의 경우, 아직까지 주정부에 이전되지 않아(사회보장비용 등)

중앙정부가 자치주의 명의로 지출한 비용 등 중앙정부의 관할권 이행에 대해 비용 지불