외교부

지난 7월 10일부터 7월 21일까지 국제해저기구(ISA) 제28차 이사회(2차)가 자메이카 킹스톤에 위치한 ISA 본부에서 우리나라 포함 약 27개 이사국과 해양법협약 당사국, 그리고 환경단체, 심해저탐사업체 등 옵서버들의 참석하에 개최되었습니다.

지난 2021년 나우루는 2년 후 심해저 광물자원의 상업적 개발(exploitation)을 개시하겠다면서 ISA에 해양법협약 관련 규정*에 따라 개발규칙 조기성안(요청 이후 2년내 제정 완료(2023년 7월 9일까지))을 요청한바 있습니다. 이에 따라 ISA 이사회는 특히 COVID19 상황이 진정된 2022년부터 연간 3회 개최되어 왔으며, 회당 2주간의 주어진 시간 대부분을 개발규칙 초안 검토에 할애해 왔습니다.

* 해양법협약 제11부 이행협정 부속서 제1절 (15)(a),(b)    

나우루가 요청한 기한은 이번 회기 전 이미 만료되었으나, 개발규칙 제정은 현재까지도 완료되지 못한 상태입니다. 이번 이사회에서 나우루는 조기성안이 요청대로 완료되지 못한데 대해 실망감을 표시하면서, 이사회에 개발규칙 제정을 위해 지속적으로 노력해 달라고 요청한바 있습니다. 이에 이사회는 2025년 내 개발규칙 채택을 목표로 하면서 일단 2024년 7월까지 3회의 이사회 개최 계획을 수립하고 개발규칙 초안을 집중적으로 검토해 나가기로 결정하였습니다.

한편, 지난해 개최된 제27차 이사회에서는 프랑스 정부가 심해저 상업채광의 조건부 모라토리엄에 동참을 선언한 바 있는데, 이번 이사회에서는 캐나다 정부가 동 모라토리엄에 대한 지지를 공식 선언하기도 하였습니다. 이 두 국가들은 ISA 이사회에서 계약자들의 이해관계를 적극 반영하기 위해 노력해 왔기 때문에 이들 국가의 모라토리엄에의 동참 또는 지지 선언은 이사회 참석자들뿐만 아니라 세계 주요 언론사들의 관심을 불러일으키기도 하였습니다. 

이번 이사회의 핵심의제인 개발규칙 제정은 기존에 설립된 5개 비공식 작업반을 통해 업데이트된 규칙 초안을 각각 검토하면서 진행되었습니다. 이들 비공식 작업반은 ①납부시스템(payment system) 작업반 (심해저 상업채광을 통해 발생하는 이익분배를 위한 로열티 요율 결정 관련 규칙 초안의 검토), ②환경보호 작업반. ③검색·준수· 집행 작업반(계약자의 계약 준수 여부를 확인하고 준수를 보장할 시스템을 개발), ④기관별 역할 범위의 일관성 작업반(ISA 기관들의 역할이 명시된 규칙 초안 검토), ⑤나머지 규정 검토 작업반으로 나뉘어 작업해 왔습니다.

특히 납부시스템, 환경보호, 검색․준수․집행 시스템 개발 작업반 관련한 중요 쟁점은 아래와 같습니다. 

[납부시스템] 

해양법협약 제140조(2)항에 따르면 ISA는 심해저활동으로부터 발생하는 재정적 이익과 그 밖의 경제적 이익이 적절한 제도를 통하여 차별없이 공평하게 배분되도록 해야 할 의무가 있으며, 동 작업반은 그러한 적절한 제도를 개발할 목적으로 수립되었습니다. 

현재 이 작업반에서 핵심 사안은 △로열티 요율(심해저 광물자원 개발로 발생한 이익 중 ISA에 납부할 비율)을 수익의 몇 퍼센트로 할지, △심해저 광물자원 개발에 연루된 기업이 인수합병 되었을 때 발생하는 이익의 일정분을 ISA를 통하여 전인류와 공유해야 하는지, △개발 계약자에 대한 국내 세금 수준이 국별로 다를 경우에 계약자별 이익 수준이 결과적으로 다를 수 있으니 이를 균등화하기 위하여 로열티를 추가로 납부하는 등 취해야 할 조치는 무엇인지입니다. 

현재 로열티 요율 산출 방법으로 4가지 옵션이 제안되어 있는데, 옵션 1의 경우 가치 기반 고정요율 로열티라고 부르며 계약기간 내내 고정금액을 로열티로 지불하는 방법이고, 옵션 2는 2단계 가치 기반 고정요율 로열티라고 부르며 계약기간 두 단계에 걸쳐 고정금액을 납부하는데 사업 초창기에 통상 수익이 낮을 것으로 예상되므로 로열티도 낮게 책정하고, 하반기에는 상반기에 비해 높은 금액을 로열티로 책정하는 방법이며, 옵션 3은 2단계 가치 기반 로열티 및 이익공유 복합 시스템이라 불리우며 계약기간 중 1단계에서는 고정금액을 설정해 지급토록 하고, 2단계에서는모든 실질 비용, 수익, 세금 등을 모니터링하여 실질 이익을 계산한 후 고정금액을 설정하는 방법이고, 옵션 4는 2단계 가격 기반 변동 로열티라 불리우며 광물의 시장가격을 기준으로 하여 로열티 납부액을 2단계로 변동하는 방법입니다. 

각 국가별로 이 중 어떤 옵션이 각자의 이해관계에 부합하는지 의견이 분분한데 가장 적합한 한 개 옵션을 선별해 내는데까지는 이르지 못하였고, 그간 가장 지지를 많이 받아 온 옵션 4를 반영한 규칙 초안을 현재 검토하고 있습니다. 이 규칙 초안에 따르면 1단계에서는 3%, 2단계에서는 7.5-12.5%의 로열티를 납부하도록 되어 있는데, 아프리카국가그룹은 육상광업에 부과되는 세금과 크게 차이가 난다면서 1단계에 로열티 12%로 시작해서 2단계에 최대 25%까지로 로열티를 책정하자고 제안하고 있습니다.               

[환경보호]

지난 3월 이사회 개최 이후에 개발규칙 초안 중 환경보호 관련 주요 규정들을 별도로 검토할 필요성이 제기되어서 6개의 회기간 작업반이 설립되었습니다. 이들 작업반들은 화상회의를 통해 각각 수중문화유산의 보호, 시험채광 강제화, 폐광계획 수립, 환경영향평가 등과 관련한 규칙 초안들에 대해 의견을 교환하고 금번 7월 이사회에 그 결과를 제출하였습니다. 

이 중 회기간 작업반 개최 후에도 그 결과에 대해 합의에 이르지 못한 사안은 수중문화유산의 보호, 시험채광의 강제화 등입니다. 수중문화유산 관련 쟁점은 △수중문화유산을 해양환경의 일부로 보아 개발 계약자가 해양환경을 보호할 의무와 동일한 수준으로 수중문화유산을 보호해야 하는지, △유형문화유산 외에 무형문화유산의 보호 관련 규정을 개발규칙에 포함하는 것이 타당한지 등입니다.   

시험채광은 육상광업 등에서 기술․장비 테스트용으로 실시되어 왔지만, 심해저 채광 관련해서는 시험채광 결과를 통해 환경영향 여부를 사전에 확인한 후에 개발 활동을 승인할지를 결정하자는 취지의 규칙안이 제안되어 있습니다. 이와 관련해 △시험채광 실시 시기가 개발 작업계획 제출전이라면 개발규칙 보다는 탐사규칙으로 관리하는 편이 더 적합하지는 않은지, △시험채광 자체로 인한 환경영향 발생도 불가피한데 강제화가 반드시 필요할지, △통상적으로 상업채광을 신청하기 전에는 채광시스템 일부만 갖추어 두는데, 부분시스템의 테스트 결과로 전체 환경영향을 확인하기는 어렵지 않을지 등이 쟁점으로 논의되어 왔습니다.    

해양의 환경영향평가(EIA) 관련 상세한 규정은 해양법협약과 관련하여 채택되어 이행된 적이 없고, 타 국제조약에 참고할만한 유사 규정들도 많지 않습니다. 개발규칙에 포함할 EIA 규정의 개발을 논의하는 과정에서 여러 가지 복잡한 제안들이 있었고, 이들 제안을 반영하여 현재 EIA 관련 5개의 규칙안과 별도 부속서 2개가 준비되어 이사회에서 검토중입니다. 또한 관련 표준 및 지침 초안도 따로 준비되어 이사회의 검토를 기다리고 있습니다. 그 중 특히 △독립전문가가 EIA 절차 전반에 걸쳐 개입할 범위 결정, △EIA 수행 후 영향이 파악되면 필요한 저감조치를 식별, △EIA 절차 중 이해관계자 협의가 필요한 구간 식별 등이 추가 협의가 필요한 쟁점으로 남아 있습니다.       

[검색․준수․집행(Inspection․Compliance․Enforcement:ICE)]

개발활동의 검색은 해양법협약에 언급되어 있기는 하지만 심해저활동과 관련해서 아직 수립된 적은 없습니다. 따라서 그간 이사회에서 개발규칙 제정 작업을 진행해 오면서 새로이 검색메카니즘을 수립하는 것은 핵심 안건 중에 하나였으며, 이견이 분분하여 아직까지 합의에 이르지 못하고 있는 안건이기도 합니다. 개발규칙이 채택되고 심해저 광물자원의 개발이 시작되면 개발활동에 대한 검색 수요가 수시로 발생하게 될 것이므로 이에 맞추어 ①검색관을 수시로 파견하고 검색활동을 관리․감독할 주체 선정이 필요하고, ②검색보고와 결과를 제때 검토하여 이사회에 보고할 주체도 결정할 필요가 있습니다. 이와 관련해 ①번과 ②번 역할을 모두 이미 설립되어 있는 ISA의 법률기술위원회(LTC)가 맡아야 한다는 주장, 검색단장(Inspectorate)을 임명하거나 준수위원회(Compliance Committee)를 설립하여 이들 역할을 맡겨야 한다는 주장들이 팽팽하게 대립해 왔습니다. 

특히 이번 이사회에서는 이들 제안들을 모두 반영하여 LTC 산하에 준수위원회와 검색단장을 두고 준수위원회는 ②번 역할을 수행하고, 검색단장은 ①번 역할을 수행하게 하자는 절충안이 제안되기도 하였습니다. 그러나 LTC가 기존의 입법기능에 더하여 검색이라는 집행기능까지 갖게 되면 그 권한이 지나치게 강화될 수 있으므로 경계해야 한다며 반대하는 국가들로 인해 절충안에 대해서도 아직까지 합의에 이르지 못하고 있는 상황입니다.

금번 이사회에 이어 제28차 이사회(3차)가 10월 30일부터 11월 8일까지 자메이카에 위치한 ISA 본부에서 개최되어 위에서 소개한 쟁점들에 관해 추가로 협의해 나갈 예정입니다. 

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