외교부

Ⅰ. 일시 및 장소

    ㅇ 주최 :OECD/LEED와 폴란드 정부 공동주최

    ㅇ 일시 및 장소 :  2003년 3월 27∼28일 폴란드 바르샤바

Ⅱ. 컨퍼런스 내용

 1. 고용정책 분권화의 경과(제1세션)

  가. 주제발표 내용

     고용정책의 분권화는 "변화하는 노동시장환경에 대한 보다 밀접한 대응, 자원활용의 효율성 도모"를 목표로 하고 있음.

     - 이의 성공을 위해서는 지방차원에서 전개되는 고용정책의 내용, 탄력성(flexibility) 및 책임성(accountability) 제고가 전제되어야 하나, 그 성패에 대해서는 논란이 진행 중

     고용정책 분권화와 관련한 세 가지 핵심 논의(기대와 현실)

     - 고용정책 분권화에 대한 기대

      · 고용과 관련된 다수의 기관(agents)을 포괄, 참여토록 함으로써 고용정책의 전략범위(strategic dimension)를 확대

      · 수요를 보다 정확히 파악, 고용정책의 탄력성 및 적절한 대응을 제고하고, 정책집행시 대상집단의 참여를 높임.

      · 효과성과 지속성의 담보를 위해 책임성을 명확히 설정

     - 고용정책 분권화의 현실

      · 지방정부와 참여자간 협조관계의 미약, 책임성(responsibility)의 약화, 정책평가를 위한 정보체계 구축 등에 대한 의문

      · 쉽고, 위험성이 적은 분야에 치중(결과가 아닌 수단을 측정하도록 지표를 고안)함으로써, 권력이양, 자원배분의 탄력성 등에 대한 의문을 야기  

      · 중앙과 지방정부의 책임성이 공존함으로써, 아무도 책임지지 않는 상황을 초래(목표의 명확한 기술, 목표에 대한 지표개발 등 필요)

  나. 지정토론 내용

     LEED(지역경제고용개발 프로그램, Sergio Arzeni) : 20년전 출범한 LEED 프로그램은 지역 동반자관계 형성, 분권화 및 고용안정 서비스의 효과성 제고를 통해(적극적 고용정책의 일환) 궁극적으로는 self-reliance 달성에 목표를 두고 있으며, 이의 성공을 위해서는 기업가정신(entrepreneurship)과 사회통합이 주요한 요소임.

     LEED(Sylvain Giguere) : 분권화와 사회통합은 상충(trade-off) 관계에 있으며, 특히 분권화는 책임성의 문제(who is responsible for what)를 야기하고 있음.

     - 특히, 지방정부의 책임, 능력에 대한 문제가 지속 제기되고 있어, 지방정부의 관리력 향상이 과제로 부각되고 있으며, 올바른 동반자 관계의 구축을 위해서는 중앙과 지방간 정책관리의 틀(framework)을 짜고, 각각의 책임성을 부여(노르웨이의 경우) 하는 것이 중요함.  

     EC(Antonis Kastrissianakis) : EU의 고용전략은 ①2010년까지 700만의 고령자 고용창출을 포함, 총15백만의 일자리 창출, ②일의 질 향상 및 ③사회통합을 목표로 하고 있으며, 최근 이 지역 고용환경 악화에 따라 근로자의 적응력   향상과 고용안정 서비스 제고 및 직업훈련에 역점을 두고 있음.

     - 이 같은 환경에서 지방정부의 프로그램을 통합, 조정하기 위한 중앙정부의 역할이 중요하나, 정책개발 등의 과정에서 중앙과 지방간 연계가 미흡한 것이 문제임.    

     덴마크(Jan Hendeliowitz) : 3단계(중앙-광역-지역) 고용안정조직으로 구성되어 있고, 노동시장정책에 대해서는 지방노사위원회에서 1차 결정하고, 중앙노사위원회에서 전국적인 이슈를 조정, 시행하고 있음.

     - 중앙은 일반적 규정과 방향 설정, 예산 및 평가(monitoring)를 담당하고,  지방은 해당 지역에 초점을 맞추어 고용정책 및 예산을 편성, 집행(긴밀한  협의를 통해 중앙의 이해와 지역의 수요를 조화시키되, 전체적으로는 중앙이 조정기능을 담당)  

     - 분권화의 장점은 지역과 개개인의 수요에 부응하여 고용정책을 조정하고, 고용안정기관(public employment service)의 역할이 보다 중요해지고 있으며, 국가예산이 지방예산과의 조정과정을 거쳐 보다 효율적으로 사용됨으로써 지역간 불균형 해소에도 기여하고 있는 점등임.         

     - 덴마크의 노동시장 현황

      · 유연성이 높아, 해고가 자유롭게 허용되고 있으나, 그 만큼 고용기회(job openings)도 많은 편임.

      · 실업급여의 발달로 해고시 임금의 90%까지 수급(3,000유로/월 한도)하나, 장기간 수급을 허용하지 않고, 훈련참여를 전제로 지급    

     미국(Robert Straits) : 1960년대까지는 지방정부의 비효율성 등 문제로 인해 분권화가 원활치 못했으나, 1973년부터 분권화가 시작된 이후, 1982년 이후부터 민간부문이 참여하기 시작(partnership 형성 단계)하여 1998년 이후 보편적으로 시행되고 있으며, 현재는 개인재고용계정(personal reemployment account)을 도입하는 등 분권화가 활성화되어 있음(수평·수직적 대화, 조정 및 협력을 바탕으로 관리의 문제 개선)

     - 다만, 결과보다는 과정에 치중하는 경향, 지방의 자금 동원력 부족 및 상이한 자금간의 통합·조정 등 문제가 있고, 특히 회계책임(financial accountability) 문제에 유의할 필요가 있음.

     독일(Hartmut Siemon) : 분권화를 추진함에 있어 개혁에 대한 저항, 동·서독간 격차, 3단계(federal-state-regionl)의 과정 등 장애요인이 적지 않고, 행정비용과 투명성의 문제가 제기되고 있음.

     - 지역(regional)의 고용사무소를 새로운 일자리와 고용개발을 위한 洲정부 차원의 competence center로 전환하는 등 개혁을 추진하고 있으며,

     - 분권화의 성공을 위해서는 지역과 중앙의 정책탄력성 강화(다만, 중앙은 쉽지 않음), 최초 단계부터의 책임성 강조, 수직적 동반자 관계(계약적 관계)의 형성 등이 중요한 과제임.

     이태리(Michele Dau) : 공공재정위기, EU통화 통합 등의 문제로 인해 '96까지는 중앙에서 고용정책을 수립, 집행하였고, '97이후부터 분권화가 시작되었으며, 분권화는 중앙(일반적 지침 제공), 21개 Region(계획수립 및 조정, 노동력 수급균형 도모), 103개 Province(집행 및 관리) 및 私부문으로 구성되어 있음.

     - 긍정적 측면으로는 정책과 프로그램이 지역차원에서 이루어져 탄력적인 대응과 장애인 등 취약계층에 대한 지원이 가능하나,

     - 직업훈련이나 사회보장 분야에서는 취약한 면이 있음.

     벨기에(Marion Vrijens, Flemish 지역의 분권화 사례를 소개) : 현재 전체인구의 63.3%가 고용되어 있으나, 2010년까지 70% 고용을 목표로 하고 있으며, 이 과정에서 다양성과 고용의 형평성, 평생교육, 기업가정신 함양 및 부가가치를 높이는 경제를 추구하고 있음.

     - 분권화는 사회적 파트너간 협력을 통해 노동시장 이슈와 빈곤, 이동성(mobility) 문제를 연계검토 하고, 새로운 일자리 창출을 가능하게 하며,

     - 책임성 문제는 monitoring을 통해 개선하고, 교육분야 등 다른 부문과의 대화, 연계(networking)를 통해 고용문제 해결을 도모해 나갈 필요가 있는 바, 이는 상호신뢰가 전제되어야 함.

     폴란드(Michal Boni) : 중앙 차원의 적극적 고용정책 미약, 지역고용정책의 부실 등으로 인해 실업률이 19.7%에 이르고 있으며,

     - 특히, 고용서비스 분권화의 경우 정보의 취약성, 고객중심 서비스 부재, 서비스의 질과 실적에 대한 관심 미약, 이해의 대립(중앙-지방-사부문간), 지방정부의 재정취약 등의 문제와, 기업-교육-일자리를 엮는 종합기획의 부재 등이 문제임.

     - 이와 관련, 폴란드는 경제침체 및 실업 문제의 해결을 도모하기 위해 EU구조조정 기금의 원조를 받아 지역고용 및 개발계획을 수립, 시행할 계획임.

 2. 탄력성(Flexibility)과 책임성(Accountability)의 조화(제2세션)

  가. 주제발표 내용

     탄력성과 책임성은 상충관계에 있으며, 책임성의 문제는 법적, 회계적(정확성과 절약) 측면, 성과 및 공공책임의 측면에서 검토될 수 있음(주된 관심은 성과와 공공책임에 있음).

     분권화는 관리적 형태, 정치적(권력이양) 형태, 민영화의 세가지 형태로 나누어볼 수 있음.

     - 관리적 분권화는 내부관계에서 운영상 탄력성을 부여(intra-organizational flexibility)하는 것으로(원리 : 계층, 목표관리), 국가의 고용정책을 지방에서 집행하는 형태(프랑스, 영국, 스칸디나비아 국가)

      · 책임성 평가기법으로 사용되는 목표관리의 경우 성과지표의 타당성, 비교가능성 문제가 있고, 동시에 정책입안·집행과정에서 사회적 파트너를 배제하는 문제가 있음.

     - 정치적 분권화는 책임을 이양하는(원리 : 연계 및 동반자 관계) 형태임(스페인, 미국, 캐나다).

      · 각 기관(구성원)의 복합적 책임관계(multiple accountability chain)가 문제

     - 민영화(또는 파트너쉽)는 고용안정기관의 기능과 관리를 사부문 또는 비정부기관 등에 이관(원리 : 시장, 수요자/구매자의 관계)하는 형태

      · 비용과다 및 자기조직에 대한 일차적 충성의 문제. MBO에 의한 엄격한 성과기준 적용은 부적절

  나. 지정토론 내용

     스페인(Doores Cano Ratia) : 17개 자치지역(Regions)에서 독자적 고용정책을 실시하고 있으며(1978 헌법으로 보장, 지방화가 일반적 추세), 분권화의 효과성 제고를 위해서는 직업안정기관간 긴밀한 협력과 역할의 조정이 요구됨.

     - 스페인은 1986년 이후 기간제 고용이 증가하고 있고, 성별간 임금 및 고용격차가 심화되고 있으며, 실업률이 11.5%에 이르는 등 노동시장 환경이 악화되고 있음.

     캐나다(Don Rymes) : 전통적으로 직업훈련과 적극적노동시장 정책에 대해 연방-지방(Provinces)의 연계책임으로 간주(고용보험은 국가 소관, 사회급여는 지방 소관)

     - 노동시장개발(Labor Market Development Agreement) 및 무주택자 지원 프로그램(National Homelessness Initiative) 등을 시행하는 과정에서 ①핵심 이슈에 대한 명확한 합의, ②대화채널의 가동(신뢰형성), ③절차의 단순화 등이 주요한 요소로 인식

     미국(John Dorrer) : 중앙과 지방간 협의과정이 원활, 충분치 못하며, one-stop 서비스의 경우 그 한계의 불명확, 단편적 서비스제공의 문제가 제기되고 있고, 성과측정의 경우도 자료 부정확 등의 문제로 신뢰성의 문제가 제기되고 있음.

     - 따라서, 위험을 수용하고, 혁신을 가능하게 하기 위해서는 중앙차원의 규제를 보다 완화하고, 다양한 사회적 파트너의 참여(특히, 사용자)와 협의를 이끌어내는 것이 바람직함.

     네덜란드(Elsa Sol) : 책임성 문제와 관련하여 지역의 동반자관계가 긍정적 역할을 할 수 있으며, 이를 위해서는 다양하고 정확한 정보가 전파, 공유되어야 함.

     폴란드(Grazyna Gesicka) : 책임성 문제를 명확히 하기 위해서는 정보와 자료의 수집이 중요한 바, 이 문제를 어떻게 개선해 나갈 것인가가 과제임.  

 3. 새로운 형태의 관리(제3세션)

  가. 주제발표 내용

     분권화로 인한 책임성의 문제를 해소하기 위한 방안으로서 상호 신뢰적인 파트너쉽의 구축이 중요한 바, 이에는 ①정부와 사회 참여자(actors)간 파트너쉽 활용, ②지역에 기초한 파트너쉽, ③공공서비스의 분권화에 대한 의지(willingness), ④지방경제의 경쟁력 제고에 대한 의지(desire), ⑤사회통합 촉진에 관한 의지 등이 주된 요소로 작용함.  

     파트너쉽은 일정한 관리형태(forms of governance)를 요구하며, 이는 수직적, 수평적 요구를 동시에 충족할 수 있어야 함.

     - 또한, 명확한 임무(mandate) 부여, 예산과정에 대한 합의가 전제되어야 하며, 이 모두가 투명하고 지속 개선될 수 있는 것이어야 함.  아울러, 지속적·주기적 교육·훈련에도 중점을 두어야 함.  

     - 최선의 사례로는 정부와 기업간 협력을 통해 지방기업(새 프로젝트)을 설립한 경우가 있으며, 이는 과거에는 외면 받던 취약계층(실업자, 여성 등)에 대한 일자리 창출로 이어지고 있음.  

     기존의 고용 서비스를 조정하고, 새로운 서비스를 창출해 나가는 과정에서 모두가 이익을 얻을 수 있는 방향으로 관리를 해나가는 것이 중요하며, 이 과정에서 파트너쉽의 역할이 전제가 됨.

     - 핵심은 지방의 역량을 강화하는 것인데, 이를 위해서는 파트너쉽을 전제로, 지방의 능력을 지속 개선(changing, updating, revising)하고, 자원(지식, 정보, 협력)의 동원을 보다 효과적으로 강화하며, 성과측정 지표를 개발하는 것임.

  나. 지정토론 내용

     아일랜드(Rody Molloy) : 최근 중앙과 지방정부간의 파트너쉽을 통해 발전을 이루고 있음. 이 과정에서 지방정부의 능력함양이 중요한 과제로 부각되었으며, 의사소통의 애로, 지방정부의 책임성 문제가 부각되기도 하였음. 분권화를 성공적으로 달성하기 위해서는 중앙의 신뢰형성과 지속적인 상호협의가 필요함.

     - 분권화는 하나의 혁명(revolution)과 같은 것이며, 시행착오와 애로가 따르게 됨. 시행 과정에서는 다각적인(multidimensional) 접근과 관련 분야의 통합조정이 요구되며, 근로자의 고용력(employability) 향상이 관건인 만큼, 지속적인 기술지원이 수반되어야 함.

     오스트리아(Michael Forschner) : 분권화를 실행함에 있어 책임과 능력을 가진 파트너쉽이 요구되었으며, NGO등 비영리조직을 적극 활용한 결과, 지방의 역할과 기능이 제고되었음.

     - 중앙의 거시적 프로그램에 지방정부의 자원(resources)과 사회적 파트너의 참여를 더하여 자금(fund)을 조직화하고 조직을 정비함으로써 큰 사회적 비용 없이 성과를 달성함.

     영국(Michael Geddes) : 영국은 인구 10만명 이상의 경우는 지방 정부, 공공기관, 기업, 지역공동체 등이 참여하여 지역 서비스 및 공동체 전략을 협의, 결정토록 하고 있음(실제로는 각 당사자 참여가 원활치 않음). 다만, 이 과정에서 리더쉽과 成果관리의 문제(파트너쉽 관계에서 적용이 쉽지 않음), 지역과 국가적 과제 중 어떤 것이 우선 고려되어야 하는지(priority) 등이 숙제로 나타나고 있음.  

     - 파트너쉽을 결정하는 요소로는 정치적인 역학관계, 일체감의 공유, 지역주도의 경험과 자신감, 적절한 변화, 개인의 역량 등이 있고, 올바른 평가와 사업의 지속성(예산확보 및 사업의 수정·보완) 및 운영의 투명화가 요구됨.

     - 또한 고용정책의 관리 내실화를 위해서는 교육, 고용, 훈련 등 다양한 정책을 포괄하는 효과적 관리체제(management framework) 구성이 요구됨. 중요한 것은 모두를 포괄하는 가운데, 효과성과 책임성을 증진하는 것이며, 특히 관리능력의 증진이 요구됨.  

     노르웨이(Petter Knutzen) : 정치적인 리더쉽과 책임성의 강화가 요구됨. 또한 분권화에는 위임(delegation)이 전제되어야 하며, 동등한 파트너쉽이 필요함.

     - 노르웨이는 중앙집중의, top-down 방식 파트너쉽을 취하고 있음.

     - 향후 과제로는 노동시장정책 결정시 지방의 수요가 충분히 감안되어야 하며, 지방정부에 대한 신뢰가 필요함.

     스웨덴(Levi Svenningsson) : '93∼'97간 경제상황 악화에 따라 실업률이 급증하였음. 이 때 지방정부에 고용정책을 수립, 시행하도록 위임해 보았으나, 실패한 경험이 있음. 그 후 현재까지는 중앙 차원에서 top-down 방식의 고용정책을 시행하고 있으나,  이 방식은 각 분야의 참여를 이끌어내는 데 한계가 있음.

     - 앞으로 EU 구조조정기금(Structural Funds)의 도움을 받아 2004부터 지역개발프로그램을 시행할 예정임(EU의 방향을 참고).

     러시아(Varely Popov) : 러시아는 극심한 경제침체를 겪고 있음. 지역경제 및 고용정책에 있어 중요한 이슈는 고용창출을 위해 중소기업을 신설하는 것임. 현재 지방시장(mayor) 주도하에 이해당사자의 참여를 유도하여 지방고용정책을 수립, 시행하고 있으나, 노동력 수급 불균형과 이해 당사자의 참여가 원활치 못한 문제가 있음.

     미국(Randall Eberts) : 미국의 정책 기조는 "자유방임주의" 라고 할 수 있음. 자생적인 비정부조직(NGOs), 비공식적 참여자들이 정책에 참여하여 중앙의 관리는 거의 부재하다고 할 수 있음. 예를 들어, 각 주에 있는 인력개발위원회(Workforce Development Board)는 연방정부의 자금지원을 받지만 자생적이고 독립적인 기구이며, 그 형태도 수시로 변하기 때문에 공식화하기 어려움.

     - 다만, 앞으로 효과성과 책임성을 높이기 위해서는 보편적인 전망(vision)의 공유, 강력한 리더쉽, 자원동원, 성과측정을 위한 평가지표 개발, 정보공유 및 감시(monitoring), 상호신뢰 등이 요구됨.

     - 아울러, 파트너쉽을 증진함에 있어 최근의 정보기술 발전이 중요한 수단이 되고 있음.

Ⅲ. 우리나라에 주는 시사점

     우리 나라는 OECD/LEED(지역경제고용개발프로그램)에 가입하고 있지 않으나, 현재 24개 회원국이 참여하는 가운데, 고용정책의 분권화, 지역 파트너쉽 등 지역경제발전 및 개발에 관한 논의를 활발히 진행하고 있음.

     이번에 개최된 고용정책의 분권화 및 새로운 관리형태 컨퍼런스는 유럽을 중심으로 이미 상당부분 진행되고 있는 분권화의 추세를 재점검하고, 정책의 책임성과 효과성 증진방안을 모색함에 목적을 두고 있음.   

     - 그러나, 유럽의 경우도 전반적인 분권화 사례는 찾아보기 힘들며, 스웨덴과 같이 분권화에서 다시 중앙화로의 길을 간 사례도 있는 바, 이는 정책의 탄력성과 책임성·효과성에 대한 각국의 고민의 결과이기도 함.

     - 동시에, 주제발표 및 토론내용에서 보듯, 분권화는 대부분의 국가에 있어 정치, 사회 각 분야는 물론, 사고 및 시스템의 변화 등 혁신적 변화를 요구하고 있는 사안이며, 인적·물적 자원의 효과적 충원이 전제되어야 함. 특히, 논의과정에서 지방(지역)의 기획 및 집행능력에 대한 신뢰 문제와 성과측정을 위한 지표개발의 문제가 핵심이슈로 제기되고 있는 것에도 유의할 필요가 있음.

     - 또한, 각국(지방)은 분권화의 성공을 좌우하는 요소로서 노동시장정책 결정, 집행과정에 이해 당사자의 참여를 확보하여, 정책의 투명성과 효과성을 제고하는 것이 중요하다는데 의견을 같이하고 있음.

     우리의 경우, 지방자치제 시행 10년을 맞으면서 분권화에 대한 논의가 활성화되고 있는 상황을 감안할 때, 고용부문 이외에도 지역경제개발 등 이 분야의 다양한 논의에 지속 참여하여 국제적 논의동향 파악, 교류협력 증진 및 전문가 양성을 도모해 나갈 필요가 있다고 판단됨.  끝.