외교부

I. 개요

    제3차 OECD 글로벌경쟁포럼(GFC) 회의가 2003년 2월 10일(월)∼11일(화)   이틀에 걸쳐 세계 70여개 경쟁당국 200여명의 정책담당자, WTO, UNCTAD 및 국제소비자연맹, 국제변호사협회 등 경쟁정책관련 국제기구 및 NGO들이 참석한 가운데, 경쟁정책의 목적 및 최적 경쟁당국 설계, 남아공화국 경쟁정책에 대한 회원국 평가 및 소규모 경제하에서의 경쟁정책 문제에 대하여 토론을 하였는 바, 그 결과는 아래와 같음.

II. 경쟁정책의 목적 및 최적 경쟁당국 설계

 1. 경쟁정책의 목적

   ㅇ Paul Crampton은 사무국 보고서를 통하여 동 주제에 대한 설문조사결과를 발표하면서 몇가지 주요한 특징을 설명하였음

    - 경쟁정책의 가장 중요한(basic objectives) 목적은 자원을 효율적으로 활용하기 위한 경쟁과정을 보호하는 것이나 중소기업보호, 경제적 의사결정의 분권화, 경제력 남용방지, 공정성 및 형평성 등 다른 사회적·정치적 가치들을 추구하기도 하는 바, 이러한 부가적인 목적(supplementary objectives)들은 나라에 따라 시대에 따라 변하고 있음

    - OECD 회원국의 경우 경쟁정책의 목적이 공공이익목적(public interest objective) 보다는 경쟁과정을 촉진시키는 경제적 효율성(core competition objective)을 추구하는 방향으로 전환하고 있음

    - 경쟁정책이외의 다른 정부정책은 종종 경쟁과정을 저해하여 시장기능의 왜곡을 초래하는 바, 시장이 보다 개방적이고, 자유롭고, 유연하게 작동하기 위해서는 경쟁당국이 정부정책입안 과정에 적극적으로 개입할 필요가 있음

    - 질문서에 답한 국가중 경쟁정책 목적이 경쟁당국 및 제도의 설계에 영향을 미친다고 답한 국가가 반을 조금 넘었으나, 이들 국가에서도 뚜렷한 상관 관계가 존재하는 것 같지는 아니함

   ㅇ Ugarte 멕시코 경쟁당국 위원장이 사회를 보고 남아공화국 Lewis 위원장 및 이태리 Heimler 국장이 주요토론자로 나선 동 세션의 주요 토론내용은 다음과 같음

    - Ugarte 위원장은 경쟁정책을 채택한 목적을 자유시장 촉진, 부자와 빈자 또는 강자와 약자 사이의 힘의 균형, 시장에서의 경쟁기능에 대한 개입 등 3가지 차원에서 접근하면서, 경쟁정책은 각국의 정치적 및 역사적 산물이므로   자국의 수요에 맞게 설계되어야 하나, 보다 합리적인 목적이 있을 수 있으며 유효성과 건전성을 제고할 수 있는 이론적 기반에 근거하여 설계되어야  한다고 강조

    - Lewis 위원장은 경쟁정책은 경제발전 추구, 사회통합 등 역사적·사회적 배경을 가지고 탄생하였으므로 다양한 목적이 있을 수 있으며, 개도국의 경우 산업정책적 고려를 많이 하고 있는 것이 사실이나, 경쟁정책은 시장기능이 작동하지 않는 곳에 시장기능이 작동할 수 있게 하는 것이 가장 중요하다고 지적

    - Heimler 국장은 경쟁정책은 일부가 아닌 전체국민에게 혜택을 줄 수 있도록 추구되어야 하므로 경쟁정책이 고용창출·유지 등의 목적을 추구할 수도 있다고 설명하면서, 경쟁이 힘들고 어려우므로 국민들에게 경쟁 및 경쟁  정책의 좋은 점을 부각시키는 경쟁주창역할이 중요하다고 지적

    - 일반토론에서는 경쟁정책의 목적으로 경제적 효율성 추구가 가장 중요하다는 지적과 함께 경쟁정책 집행 초기단계에 있는 국가(개도국 및 체제전환국)들은 중소기업보호, 고용창출·유지 등 여타 공공이익도 추구하고 있으며 헝가리 등 일부국가는 경쟁정책의 궁극적 목적으로 소비자후생 극대화를 추구하고 있다고 설명

      ·아국은 1960년대부터 시작된 정부주도의 경제개발로 야기된 한국경제의 비효율성을 치유하기 위하여 경쟁정책은 처음부터 경제적 효율성을 추구하여 왔다고 설명

      ·미국은 경쟁법 집행초기에는 경제력분산(decentralization), 중소기업보호, 소비자 보호 등 다양한 비경제적 목적을 추구하다가 효율성을 중시하는 쪽으로 방향을 전환하여 왔음

      ·멕시코는 경제적 효율성 추구가 자국 경쟁법의 목적이라고 설명하면서 비경쟁정책적 목표는 비경쟁정책으로 접근하여야 한다고 강조

      ·모로코는 경제력집중을 방지하고 경제개발을 촉진하기 위하여 경쟁법을 도입하였으며 중간목표로 소비자 보호 및 중소기업보호를 추구하는 등 자국 경쟁법의 특징을 소개

      ·오스트레일리아는 경쟁정책은 경제적 요인 뿐만아니라 정치적인 요인에 의해서도 영향을 받으므로 공공이익과 경제적 효율성을 분리하기가 매우 어렵다고 설명

      ·브라질은 자국법상 경쟁정책의 일반목표는 경쟁환경을 조성하는 것이며   목표간의 분명한 우선순위가 없으므로 사건에 따라   달라 질 수 있다고 설명

      ·UNCTAD는 1980년에 제정된 UN SET이 동기구의 경쟁정책의 시발점이며 후진국 및 소규모 경제에 시장실패가 더 많이 존재하므로 경쟁정책은 어느 나라에나 필요하다고 강조

 2. 최적 경쟁당국 설계

   ㅇ Lennart Goranson은 사무국 보고서를 통하여 동 주제에 대한 설문조사  결과를 발표하면서 몇가지 주요한 특징을 설명하였음

    - 경쟁당국의 최적 설계에서 다른 정부부처로부터의 경쟁당국의 독립성이 가장 중요하며, 실제운영은 나라마다 차이가 있으며   준사법적 기관으로 완전 독립된 유형과 다른 행정부처내에 소속된 유형 등 다양한 형태로 존재하고 있음

    - 실제 운영상 경쟁당국이 다른 정부부처로부터 독립성을 유지하기 위해서는  예산편성 독립성 확보, 위원의 임명·해임 등 신분보장이 반드시 필요함

    - 경쟁당국이 다른 정부정책에 영향을 미치는 가장 중요한 수단으로 사전법령 협의제도, 규제완화 및 민영화과정에서 경쟁원리 주입 등 경쟁주창역할이 매우 중요함

    - 경쟁당국의 장이 국무회의의 멤버가 되는 것은 정부정책에 대한 경쟁당국의 영향력 확대라는 차원에서는 장점은 있으나, 경쟁당국의 정치로부터의  독립성 확보에 걸림돌이 될 수 있음

   ㅇ Stockmann 독일 연방카르텔청 부청장이 사회를 보고 아국의 김치걸 공정위 과장 및 자메이카의 Lee 사무처장이 주요토론자로 나선 동 세션의 주요 토론내용은 다음과 같음

    - 주요토론자로 나선 공정위 김치걸 과장은 경쟁당국의 최적 설계 요소로   경쟁당국의 독립성 확보, 목적을 추구할 수 있는 권한 부여, 권한을 효과적으로 달성할 수 있는 경쟁당국의 능력, 사건처리의 투명성, 법위반 억지력 확보 및 경쟁당국의 경쟁주창 역할에 대해 아국의 예를 들어가면서 설명

    - 자메이카 Lee 사무처장은 Lewis 위원장은 경쟁정책과 관련하여  예측가능성(predictability)과 투명성(transparency) 확보가 매우 중요하고 경쟁당국의 자원의 한계를 고려할 때 사적소송을 허용하여야 하며, 소비자 보호가 경쟁  정책에 있어 매우 중요하다고 강조

    - 일반토론에서는 경쟁당국의 독립성 확보, 경쟁당국의 기능, 사건처리와 심판  기능의 분리 등 최적 경쟁당국 설계에 필요한 요소들에 대하여 다양한 의견들이 개진되었음

      ·미국은 자국 경쟁당국의 설계가 미국의 역사적인 배경을 가지고 있으므로 다른 나라들이 모방할 필요는 없으며 경쟁당국의 기능과 관련하여 미국내에서도 이견이 있다고 설명

      ·캐나다는 경쟁정책의 핵심원칙으로 공정성(fairness), 투명성(transparency), 적시성(timeliness), 예측가능성(predictability), 비밀보장(confidentiality)을 언급하면서 자국의 예를 들어 설명

      ·멕시코는 경쟁위원회가 조사와 심판기능을 모두 수행하고 있으며, 신고된(complained) 모든 사건을 처리하여야 하므로 업무부담이 매우 커 사건의 취사선택이 필요하다고 설명

      ·일본은 위원의 신분보장 등 공취위의 독립성이 법상 보장되어 있으며 현재 공취위를 총무성 산하에서 내각산하로 이전하는 문제를 검토중이며 경제 구조개선 및 규제완화에 있어 공취위의 역할 강화가 필요하다고 설명

      ·우크라이나는 경쟁법 집행초기에는 독과점 문제에 치중하였으나 현재는 공정경쟁확보에 더 많은 관심을 기울이고 있음

      ·대만은 자국 공정위가 준사법적 독립기관으로 위원장의 국무회의 멤버쉽이 경쟁주창 역할에 매우 유리하다고 설명

      ·국제소비자 연맹은 경쟁당국이 소비자와 생산자간에 이해관계를 조정하는 기능이 약하며, 소비자보호가 경쟁정책과 연계되어 추진되어야 소비자보호가 내실화 될 수 있다고 강조

Ⅲ. 남아공화국 경쟁정책에 대한 회원국 평가

 1. 남아프리카 경쟁정책 특징

   ㅇ 보고서 작성자인 Mike Wise OECD 외부전문가는 남아공화국의 경쟁정책 특징을 설명하고 몇가지 정책권고를 하였음

    -   법 제2조에 "경쟁을 촉진하고 유지"함을 목적으로 한다고 규정하여  경제적 효율성을 가장 중시하고 있으나, 고용유지, 중소기업 보호, 사회자  약자에 대한 배려 등 "public interest"도 동시에 추구하고 있음

    - 남아공화국의 경쟁당국은 조사권한 및 경미한 기업결합 심사권 및 적용면제 심사권을 가지고 있는 경쟁위원회(Competition Commission), 경쟁위원회에서 조사한 사건을 심판하는 경쟁심판소(Competition Tribunal) 및 경쟁심판소의 결정에 대한 항소를 담당하는 경쟁항소법원(Competition Apeal Court)으로 구성

    - 경쟁당국 사건의 약 70%가 기업결합사건이며 예산의 약 80%가 기업결합 심사료(fee)로 충당되고 있음

    - 규제당국과의 마찰을 피하고 모든 분야에 경쟁정책의 일관성 있는 적용을 위해서 모든 규제당국과의 업무협정(agreement) 체결을 마무리하여야함

    - 경쟁당국의 자원을 기업결합이 아닌 카르텔, 독점력남용 등 여타의 사건에 보다 많이 투자하여야함

    - 많은 산업에서 규제가 심하므로 이러한 규제산업에 경쟁원리를 확산하기  위하여 경쟁당국의 자원을 경쟁주창역할에 보다 많이  투자하여야함

 2. 주요지적사항

   ㅇ 주심사국인 미국과 슬로베니아의 질문과 일반토론에서는 다음과 같은 사항이 주로 지적되었음

    -   경쟁법 판단기준이 경제적 효율성 뿐만아니라 고용창출·유지, 중소기업 보호 등 정치적인 요인을 고려할 경우 경쟁정책의 일관성 있는 적용이 어려움(슬로베니아, 한국 등)

    - 기업결합심사시 공공이익요소중 고용에 대한 요소가 고려되고 있는데 이는 경쟁정책의 왜곡을 초래할 수 있음(미국, 이태리 등)

    - 경쟁당국의 자원이 대부분 기업결합심사에 투자되고 있는데 일반 소비자들이 직접피해를 보고 있는 카르텔과 독점력 남용 등 다른 사건에 많은 자원이 투자되어야함(미국, 영국 등)

    - 독점력 남용 테스트 기준중 1사 점유율이 45%이상이면 시장지배력이 있다고 간주하고 있는데 시장에서의 경쟁정도, 진입장벽, 등 시장특성에 따라 같은 점유율이더라도 적용이 달라야됨(미국)

    - 3개 기관이 경쟁법 사건을 담당하므로 법 적용기준이 달라질 가능성이 있으므로 일관성 있는 법 적용을 위해 적용기준을 명확히 할 필요가 있음(모로코 등)

    - 공공이익 고려 요소중 중소기업보호는 보호받는 중소기업들의 경쟁인센티브를 저하시키는 도덕해이 문제가 있으므로 가급적 엄격하게 적용될 필요가 있음(한국)

   ㅇ 남아공의 경우 소비자정책을 경쟁당국이 아닌 다른 기관에서 담당하고 있는데 경쟁정책과 소비자보호정책과는 매우 밀접히 관련되어 있으므로 소비자보호정책의 효율성을 제고하기 위해서는 경쟁당국이 이를 담당할 필요가 있음(미국, 영국, 자메이카 등)

Ⅳ. 소규모 경제에서의 경쟁정책 문제

 1. 소규모 경제의 특징과 경쟁정책

   ㅇ 주요토론자로 참석한 M. Gal 교수, M. Purasjoki 핀란드 경쟁청장, T. Winslow OECD 자문관 및 B. Boza OECD 자문관은 소규모 경제에서의 경쟁정책문제에 대해서 다음과 같이 설명하였음

    - 소규모 경제는 수요의 제약(인구가 작음)으로 한 산업내에 몇 개의 기업이 존재할 수 밖에 없어 산업의 집중도가 매우 높고  시장진입 장벽도 매우 높음

      따라서 소규모 경제에서는 생산적 효율성(productive efficiency) 가 매우 중요하며 이러한 점을 고려하여 기업결합 심사 등 법적용시 규모가 큰 경제와는 달리 접근할 필요가 있음(M. Gal 교수)

    - 소규모 경제를 인구나 영토의 크기보다는 개발수준의 정도(level of development)로 평가하는 것이 보다 타당하며 이에 따를 경우  시장문화의 미정착, 인적자원의 부족, 경제주체로서의 정부의 중요성 등이 개방경제의 특징임

      따라서 경쟁문화를 확산시키기 위해서는 가능한 빨리 경쟁정책을 도입하여야 하며 소비자들에게 경쟁정책의 중요성을 인식시키기 위해서는 소비자보호정책이 경쟁정책과 연계되어야함(B. Boza OECD 자문관)

    - 본 세션에서는 소규모 경제에 대한 개념정의 보다는 소규모경제에서는 경쟁정책이 달리 적용되어야 한다는 결론이 중요하다고 지적하면서 핀란드의 경쟁법의 3대 핵심으로 가격통제, 규제완화, 독점력 남용을 소개하였음(M. Purasjoki 핀란드 경쟁청장)

    - 고집중도 및 진입장벽을 소규모 개방경제의 개념으로 사용할 경우 중국과   인도네시아는 소규모경제이고 스위스는 이에 해당되지만,  개발수준을 기준으로 할 경우 반대의 결론을 내릴 수 있으므로  개념정의가 중요함(T. Winslow OECD 자문관)

 2. 주요토론 내용

   ㅇ 소규모 개방경제에서도 경쟁정책이 필요하고 다만, 경쟁정책의 내용과   경쟁법 적용에서는 소규모 경제의 특징을 감안하여야 하므로 "모든 국가에 맞는 경쟁정책은 존재할 수 없다"는데 대부분의 국가가 같은 의견을 보임

    - 소규모 경제의 특징은 산업의 집중도가 높고 진입장벽이 높아 비교역재가 존재하므로 경쟁정책은 무역정책은 서로 보완적으로 사용되어야 하며 규제개혁도 매우 중요한 정책수단임(뉴질랜드)

    - 소규모 경제에서도 완전한(full fledged) 경쟁정책이 필요하며 다만 집행상의 어려움을 해소하기 위해서는 경쟁당국간의 국제협력이 매우 중요함(덴마크 등)

    - 시장에서 경쟁자가 없는 경우 최소효율규모(MES)를 이유로 기업결합이 허용되면 기업결합의 이익이 소비자보다는 기업 소유주 및 근로자에게 돌아갈 가능성이 크므로 시장집중도의 정도가 소규모 경제의 기준으로 적용될 필요가 반드시 없음(영국)

    - 소규모 경제에서는 가격담합, 지역할당 등 수평적 제한과 독점력 남용 가능성이 규모가 큰 경제에서 보다 많이 나타날 수 있으므로 경쟁정책이 오히려 더 중요할 수 있음(스위스, 한국)

    - 소규모 경제에서는 집행상의 어려운 문제를 해결하기 위하여 국가개념을 초월한 슈퍼경쟁당국이 필요할 수 있으며, 소비자의 이익을 대변할 수 있는 경쟁주창 역할이 중요함(미국, WTO 등)

    - 슬로베니아 은행산업의 예를 들면서 기업의 규모가 크다고 하여 반드시   효율적인 것은 아니며 소비자 보호의 내실화를 위해서는  경쟁정책과 소비자정책이 연계되어 추진되어야함(국제소비자 연맹)

Ⅴ. 향후 작업계획

   ㅇ GFC의 향후 작업계획과 관련하여 내년도에는 러시아가 peer review를 받기로 되어 있으며, 차기 GFC 회의 의제선정과 관련하여 다음과 같은 의견들이 개진되었음

    - 개도국의 경쟁법 집행에 대한 경험부족 등을 감안할 경우 독점력 남용 등   특정한 주제와 관련된 워크��형태가 필요하다는 지적이 많았음(자메이카가 제안하여 많은 국가들이 지지하였음)

    - 규제완화, 민영화를 추진하고 있는 체제전환국의 특성을 감안한 주제들을 다루자는 의견도 많았으며 여러 국가가 지지하였음

    - Peer Review를 미국, EU 등 선진국 그룹과 한국, 일본 등 아시아 그룹 등으로 나누어 실시하자는 방안도 제기되었음(모로코)

    - 경쟁정책과 관련하여 OECD/GFC, ICN, WTO, UNCTAD 등의 활동이 중복되므로 향후 활동 내용을 평가하여 이들 기구의 활동을 조정할 필요가 있다는 지적이 제기되었음(일본)

    - OECD/ 비회원국 협력센타(CCNM) E. Burgeat 국장은 경쟁법 집행의  경험을 공유하고 이를 통하여 제도 발전을 도모할 수 있는 GFC사업의   유용성을 감안하여 향후 경쟁정책과 무역정책 등 다른 이슈와의 관계에 대한 토론의 장을 마련할 계획이라고 설명